一、制定《条例》的重要性、必要性、可行性
一是制定《条例》是贯彻落实习近平总书记关于垃圾分类工作重要指示精神的需要。2016年9月,中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》,将建立垃圾分类制度列为一项重要改革任务。2016年12月21日,习近平总书记对垃圾分类工作作出重要指示,强调“要加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统,形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度,努力提高垃圾分类制度覆盖范围。”
二是制定《条例》是贯彻落实国家《生活垃圾分类制度实施方案》、《关于在全国地级及以上城市全面开展生活垃圾分类工作的通知》(建城〔2019〕56号)精神,推动生活垃圾分类制度落地生根的需要。2017年,国家发改委、住建部制定《生活垃圾分类制度实施方案》,明确提出“在直辖市、省会城市、计划单列市开展生活垃圾强制分类”。2019年,住建部等九部门印发《关于在全国地级及以上城市全面开展生活垃圾分类工作的通知》,要求2019年起全国地级及以上城市全面启动生活垃圾分类工作;到2025年,全国地级及以上城市基本建成生活垃圾分类处理系统。制定《条例》,就是将国家有关垃圾分类制度要求细化落实在条例中,以在我市落地生根。
三是制定《条例》是践行绿色发展理念,以法治方式规范引领绿色生活方式,改善人居环境,保障公众健康,不断满足人民群众对美好生活向往的需要。通过《条例》对城市生活垃圾分类管理工作进行规范引领,促进城市生活垃圾科学合理分类、投放、收集、运输和处置,从源头上实现城市生活垃圾减量化、资源化、无害化处理,既是控制污染、保护环境的重要措施,也是加强城市管理,创建全国文明城市,提升城市生活品质的重要内容,对推动丽江城市建设实现新进步、社会文明程度得到新提高具有重要意义。
四是制定《条例》是贯彻落实《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》,进一步推动城市生活垃圾分类管理工作规范化、科学化、制度化的需要。2020年9月1日,新修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》施行,正式将生活垃圾作为专章进行规定,明确提出国家推行生活垃圾分类制度,明确授权设区的市可以结合实际制定生活垃圾具体管理办法,为我市制定《条例》提供了法律依据。
五是制定《条例》符合《中华人民共和国立法法》规定的设区的市的地方立法权限,属于“城乡建设与管理”方面的立法事项。同时,上海、北京、广州、厦门、福州、西安、西宁等市生活垃圾分类管理立法,以及《丽江市城市管理条例》、《丽江市乡村清洁条例》等地方性法规的制定,为《条例》制定提供了有益的经验借鉴和立法实践积累。
因此,为了进一步推进我市生态文明建设,贯彻落实中央、国家、省、市有关生活垃圾分类管理工作要求,实现城市生活垃圾减量化、资源化、无害化处理,减少环境污染,培育市民绿色、低碳的生活方式和良好的垃圾分类习惯,发挥法治引领和规范作用,制定《条例》十分必要。
二、制定《条例》的依据
主要有《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《中华人民共和国循环经济促进法》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《丽江市城市管理条例》、《丽江市乡村清洁条例》、《城市生活垃圾管理办法》等法律法规规章。
三、《条例(草案)》的起草和审查过程
按照市人大常委会立法工作安排和《丽江市人民政府办公室关于印发〈丽江市城市生活垃圾分类管理条例(草案)〉制定工作方案的通知》要求,市住房和城乡建设局于2022年4月25日建立了起草工作组,启动了《条例(草案)》起草工作,并委托第三方国浩(昆明)律师事务所协助参与起草工作。在征集、梳理立法问题清单、组织开展立法问题调研、学习借鉴其他城市先进立法经验的基础上,通过对原《条例(草案)》(讨论稿)进行修改完善并征求相关政府职能部门、企事业单位意见后,于8月19日形成《条例(草案)》(征求意见稿)在网上公开征求意见,于9月5日发函征求各县(区)人民政府和市直相关部门意见,之后,结合征求意见建议修改完善,于9月28日形成《条例(草案)》(送审稿)初稿提前报送市司法局审查。10月27日,《条例(草案)》(送审稿)经市住建局党组会议集体研究通过,于11月4日正式报送市司法局审查;为继续完善有关程序,11月7日、21日,市住建局又分别召开了《条例(草案)》(送审稿)专家论证会、听证会,对适用范围、管理责任人、法律责任以及分类标准、收集设施配置、处理费缴纳等事项进行论证、听证。起草阶段,历经12稿,征集梳理立法问题清单13条,召开座谈会、论证会、听证会10次,收到有关意见建议55条,市住建局均认真作了处理。
9月28日,市司法局收到提前报送的《条例(草案)》(送审稿)后,于当日发布《条例(草案)》(送审稿)网上公开征求意见公告,公开征求意见1个月至10月28日;9月29日,又发函征求各县(区)人民政府、市直有关部门、市委市政府法律顾问、市政府立法专家意见至10月13日,在此基础上,经充分吸收法律顾问、立法专家及各部门意见建议并修改完善于10月21日形成《条例(草案)》(报审稿)初稿。11月4日,起草单位正式报送《条例(草案)》(送审稿)后,又充分吸收其变化内容并充实完善,于11月13日形成《条例(草案)》(报审稿),14日召开《条例(草案)》(报审稿)征求意见座谈会,16日市司法局党委会议集体研究通过《条例(草案)》(报审稿),17日至21日,《条例(草案)》(报审稿)征求市政府领导、各县(区)政府意见,28日召开《条例(草案)》(报审稿)有关问题研究会,经统稿和修改完善,最后形成了提请审议的《条例(草案)》(报审稿)。征求意见过程中,苏永忠市长、林志祥副市长、田锐文副市长、肖健副市长、刘廷兴等市政府领导反馈了意见建议。审查阶段,先后进行统稿和修改完善5次,召开征求意见、审查有关会议4次,共征集到有关意见建议90条,其中采纳68条、部分采纳4条、不予采纳18条。未采纳意见已向有关单位作了反馈和说明。
综合市委市政府法律顾问审查意见:《条例(草案)》(报审稿)制定主体、依据、权限、程序合法,内容未发现违反国家现行法律法规规章和与本省已有地方性法规、规章相抵触情况,不存在违法设定行政许可、行政审批、行政处罚等措施,不具有违法限制公民、法人或者其他组织权利或者违法增设义务的内容,制定内容合法。
四、《决定》(草案)(报审稿)的主要内容
《条例(草案)》(报审稿):全文共8章48条。第一章总则,共9条;第二章规划与建设,共7条;第三章分类投放,共4条;第四章分类收集、运输与处置,共6条;第五章保障与促进,共10条;第六章监督管理,共3条;第七章法律责任,共7条;第八章附则,共2条。
主要规定了以下七个方面的内容:
一是明确规定了立法目的、适用范围、基本原则、分类标准、部门职责,以及单位、家庭和个人应当承担的生活垃圾源头减量和分类投放义务、责任等。立法目的为:加强城市生活垃圾分类管理,推进生活垃圾源头减量、资源化利用和无害化处理,改善人居环境,保障公众健康,促进生态文明建设和经济社会可持续发展;适用范围是:本市城市建成区、4A级以上景区以及市、县(区)人民政府确定的实行城市化管理的其他区域;基本原则为:政府主导、社会协同、全民参与、因地制宜、简便易行、科学管理、绿色发展、环境保护;分类标准为:可回收物、厨余垃圾、有害垃圾、其他垃圾四类;同时,明确了市、县(区)、乡(镇)人民政府,街道办事处、村(居)民委员会、市容环境卫生主管部门、4A级以上景区管理机构以及其他有关部门职责。
二是规定了规划与建设。明确规定将生活垃圾源头减量、科学分类、资源化利用、无害化处置等纳入国民经济和社会发展规划、国土空间规划,明确了生活垃圾分类处置设施用地、专项规划编制、生活垃圾分类处置体系、设施建设布局、建设标准以及配置责任单位,规定了禁止经营者、管理者擅自关闭、闲置或者拆除生活垃圾处置设施、场所等。
三是规定了分类投放。规定了任何单位和个人不得随意抛弃、倾倒、堆放、焚烧生活垃圾,明确了生活垃圾分类指南编制、实施方案制定、分类投放示范点组织创建、分类投放责任主体义务以及管理责任人确定制度及其职责等。
四是规定了分类收集、运输与处置。明确了通过招标等市场化方式选择具备相应资质的单位从事生活垃圾分类收集、运输和处置,明确规定了生活垃圾分类收集、运输、处置要求和运输、处置企业责任,明确规定从事生活垃圾处置的单位不得擅自停业、歇业,确需停业、歇业的,应当提前半年提交申请并经依法核准。
五是规定了保障与促进。主要规定了生活垃圾处理费缴纳,生活垃圾分类法律法规和科学知识普及,国家机关、事业单位、国有企业和其他组织实行绿色办公,优先采购可循环利用和资源化利用的办公用品,把学习掌握生活垃圾分类知识和履行分类投放义务纳入本系统、本单位日常教育管理,县(区)人民政府建立生活垃圾源头减量工作机制,开展分类投放情况检查,劝阻、纠正违反规定投放和收集生活垃圾行为,鼓励支持生活垃圾源头减量、分类处置科技创新和先进技术、工艺研发转化应用,鼓励商品生产者、经营者采用以旧换新等方式回收再生资源,鼓励社会资本参与生活垃圾分类投放、收集、运输、处置以及再生资源回收利用等设施建设和运营等保障与促进措施。
六是规定了监督管理。主要规定了市、县(区)人民政府,市、县(区)市容环境卫生主管部门对生活垃圾分类的监督管理要求。规定将生活垃圾分类管理纳入政府目标责任制考核内容,将生活垃圾分类工作以及宣传培训情况纳入文明单位、文明社区评选条件,要求国家机关、事业单位、有关社会团体及其工作人员在生活垃圾分类管理中发挥表率作用;规定市容环境卫生主管部门建立生活垃圾分类工作监督检查制度,全流程监管信息系统,收集、运输、处置应急预案以及收集、运输和处置单位信用档案和信用评价体系等。
七是规定了法律责任、适用例外情形及施行日期。